Pôle Bocage
et Faune Sauvage

DIRECTIVE DE PROTECTION ET DE MISE EN VALEUR DU PAYSAGE

Type de protection / acte d’institution

Réglementaire, décret en Conseil d’Etat.

Textes de référence

Loi n°93-24 du 8 janvier 1993 sur la protection et la mise en valeur des paysages ; articles L. 350-1 et R. 350-1 à R. 350-15 du code de l’environnement ; circulaire n° 94-88 du 21 novembre 1994 prise pour l’application du décret n° 94-283 du 11 avril 1984 relatif aux directives de protection et de mise en valeur des paysages (décret abrogé et codifié aux articles R. 350-1 à R. 350-15 du code de l’environnement).

Champs d’application

Les territoires remarquables par leur intérêt paysager ne faisant pas l’objet de directives territoriales d’aménagement (au titre de l’article L. 172-1 du code de l’urbanisme). L’intérêt paysager du territoire est établi selon 3 critères :

unité et cohérence du paysage,
richesse particulière en matière de patrimoine,
paysages constituant des témoins de modes de vie et d’habitats ou d’activités et de traditions industrielles, artisanales, agricoles et forestières.

Les directives ont vocation à s’appliquer sur « tout ou partie du territoire d’une ou plusieurs communes » (article R. 350-1 II du code de l’environnement) car leur périmètre correspond à une entité paysagère et non à une limite administrative.

Objectif

Assurer la protection et la mise en valeur des « éléments caractéristiques constituant les structures d’un paysage ». Les structures paysagères se définissent comme l’agencement ou la combinaison d’éléments végétaux, minéraux, hydrauliques, agricoles, ou urbains qui forment des ensembles ou des systèmes cohérents. Les éléments isolés qui jouent un rôle structurant dans le paysage peuvent aussi être protégés. La directive a pour fonction de protéger un véritable « patrimoine commun ».

Contenu favorable à la protection des haies

Le bocage, les plantations d’alignement, les arbres isolés ou encore un type de parcellaire constituent des structures paysagères qui peuvent motiver l’établissement d’une directive paysagère (circulaire n° 94-88 du 21 novembre 1994).

Les directives déterminent les orientations et principes fondamentaux de protection des éléments caractéristiques des structures paysagères qui portent notamment sur les conditions de défrichements, coupes et abattages d’arbres ( article R.350-4 3° du code de l’environnement).

En plus des dispositions contraignantes contenues dans les orientations et principes fondamentaux, la directive paysagère peut prévoir des mesures incitatives dans un « cahier de recommandations » (s’adressant aussi bien aux services de l’Etat et collectivités locales qu’aux exploitants agricoles et aux particuliers) relatif notamment aux modalités de choix de certaines essences végétales, d’entretien d’éléments du paysage tels que les haies, arbres et plantations d’alignement, d’équilibre faune/flore, etc… (article R.350-6 du code de l’environnement). Les prescriptions contraignantes sont donc accompagnées de mesures concrètes pour les mettre en œuvre.

Procédure / démarche

La décision de mise à l’étude d’une directive paysagère appartient au ministre chargé de l’environnement, mais l’initiative peut venir autant des services de l’Etat que des collectivités territoriales. Les communes, groupements de communes, départements ou régions peuvent tout à fait proposer au ministre de prendre une telle directive.

L’élaboration et l’instruction du projet de directive sont conduites sous l’autorité du préfet qui fixe par arrêté les modalités de concertation et la liste des personnes qui y seront associées (ensemble des collectivités concernées, associations agréées pour la protection de l’environnement, organisations professionnelles et établissements concernés…). En fonction des observations recueillies au cours de la concertation, le préfet établi un projet de directive qu’il soumet pour avis à chaque collectivité territoriale concernée, puis à la commission départementale de la nature, des paysages et des sites et à la commission départementale d’aménagement foncier. Le préfet consulte, en outre, le comité de massif ou le conseil de rivage territorialement concerné, lorsque le projet de directive affecte soit une zone de montagne, soit des communes littorales.

Il est ensuite mis à disposition du public pendant un mois.

L’approbation de la directive intervient enfin par décret en Conseil d’Etat, après transmission au ministre chargé de l’environnement. Ce décret doit être affiché pendant 15 jours dans chacune des communes concernées, publié au recueil des actes administratifs de la préfecture et dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans tout le département. Le dossier de la directive est tenu à la disposition du public dans les mairies des communes concernées.

Portée contraignante

Les directives paysagères ont une portée juridique particulièrement forte car elles sont édictées par décret en Conseil d’Etat après une large concertation. Elles s’imposent à tous les documents d’urbanisme (SCOT, PLU et autres doivent être mis en compatibilité si nécessaire) et autres décisions administratives entrant dans leur champ d’application. Elles sont directement opposables aux autorisations individuelles (demandes de défrichement, d’occupation et d’utilisation du sol) en l’absence de POS, PLU ou tout document d’urbanisme en tenant lieu, ou lorsque un tel document existe mais est incompatible avec la directive.

A titre d’exemple, le maire d’une commune a invoqué le non respect d’une directive de protection et de mise en valeur des paysages (notamment) pour s’opposer à l’implantation d’une antenne relais pour la diffusion de la télévision numérique terrestre. Ce moyen n’a cependant pas été retenu par le juge qui a estimé que la commune ne contestait pas utilement le moyen selon lequel dès lors que les dispositions du règlement d’urbanisme de la commune appliquées au cas d’espèce n’étaient pas incompatibles avec l’orientation que définit la directive, celle-ci n’était pas opposable au projet en litige (Cour administrative d’appel de Lyon, 6 janvier 2016, n°16LY01272).

Intérêts et limites

Intérêts :
- souplesse : contrairement aux sites classés, les directives ne consistent pas à protéger de manière uniforme l’ensemble d’un site ou territoire donné. Seules certaines structures paysagères, telles que les haies, pourront être prises en compte.
- champs d’application étendu : le paysage objet de la directive peut avoir été façonné par l’homme ou par la nature et son caractère remarquable peut-être lié autant à ses composantes géographiques ou visuelles qu’à son contexte historique ou culturel. Le paysage bocager peut être protégé sur de vastes zones.
- protection de panoramas même lointains : les directives paysagères peuvent porter non seulement sur les éléments matériels des structures paysagères mais également sur la vision de ces éléments. Elles peuvent ainsi délimiter des « cônes de visibilité », définis à partir de lieux ou d’itinéraires privilégiés d’appréhension d’un paysage.

Limites : lourdeur du dispositif de concertation et d’information qui les rend trop peu nombreuses pour l’instant (longues à élaborer).

Exemple d’application à la protection du bocage

Protection des alignements d’arbres remarquables et haies structurantes dans la directive paysagère des Alpilles (voir l’orientation 1 et la recommandation 2) approuvé par un décret n°2007-21 du 4 janvier 2007..